"Las víctimas de los cárteles se están concienciando de que tienen derecho a reclamar por daños"

VALÈNCIA. La presidenta de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), Cani Fernández (Cartagena, 1963), estuvo la semana pasada en València para dar una conferencia en el Club de Encuentro Manuel Broseta titulada "La CNMC y su aportación a la economía española". Antes del acto, concedió una entrevista a Plaza, el mismo día que se conocía que en Francia las grandes empresas de la distribución habían acordado crear una cesta de productos básicos para paliar los efectos de la inflación, sobre lo que ya se pronunció en el coloquio posterior a la conferencia.

La responsable de asegurar que haya competencia en los mercados españoles habla en la entrevista de los precios de los alimentos, de las licencias a VTC, del mercado eléctrico, del de la telefonía móvil, de la concentración bancaria, de las multas a las grandes constructoras y de otro castigo poco conocido para las empresas sancionadas por vulnerar la competencia: el derecho de las víctimas, sean particulares, empresas o la propia administración, a exigirles una indemnización.


-En 2022 el problema fueron los precios de la energía pero desde hace algunos meses lo está siendo el de los alimentos. ¿A qué atribuye el alza de precios que no se ha detenido ni con la bajada del IVA?

-Tenemos un momento en que después del shock de oferta y demanda que tuvimos en la pandemia los mercados todavía no se han estabilizado. Estamos observando subidas en los precios de las materias primas y, obviamente, eso se traslada después en los productos que el consumidor adquiere. Lo cierto es que, en la medida en que haya competencia en los mercados, los márgenes no deben ser excesivos y, por lo tanto, esas subidas deberían acomodarse, siempre y cuando haya esa competencia. La rebaja del IVA lo que ha hecho ha sido venir a eliminar un coste fijo más del que se deben de beneficiar los consumidores, pero es cierto que en la medida en que todos los inputs de producción no hayan parado su ascenso vamos a seguir teniendo subidas. La cuestión es hasta qué punto esa traslación de mejores precios la ven los consumidores porque hay competencia en los mercados, y esa es la parte que a mí me compete, verificar que efectivamente haya competencia suficiente en los mercados para que ese juego haga que el consumidor sí que se beneficie de las rebajas que se vayan a trasladar.

-¿Han detectado falta o insuficiente competencia en alguno de los eslabones de la cadena?

-La verdad es que, de momento, estamos muy pendientes de qué es lo que está pasando tanto en zonas concentradas como desconcentradas. Estamos viendo si hay una correlación, que pueda ser incluso causalidad, respecto de la mayor concentración, por ejemplo, de gran distribución o de todo lo que es la cadena en sí en la parte de distribución minorista, y estamos viendo hasta qué punto cuanto mayor concentración hay, menor competencia y, por lo tanto, menos traslado a los precios, y eso es algo que estamos ahora mismo estudiando. Estamos haciendo requerimientos de información para verificarlo y estamos haciendo un estudio. Tenemos un buen conocimiento de los mercados de distribución de alimentos porque en operaciones de concentración que hemos analizado, las hemos analizado a nivel muy estrecho, incluso zonas de hasta 500 metros a pie para ver qué competencia hay. La última operación que hemos aprobado, la de Alcampo que compra activos de Dia, también hemos analizado dónde podría haber menos competencia de la necesaria, imponiendo medidas para que esa operación de concentración no reduzca la competencia del mercado. Es decir, que son mercados en los cuales tenemos expertise y lo que estamos ahora mismo es viendo cómo la reacción de esa mayor o menor concentración afecta en la mayor o menor competencia a la hora, por ejemplo, de trasladar estas rebajas de IVA.

-La ministra Belarra apuntó directamente contra Mercadona, que tiene más de un 25% de cuota nacional. ¿Es demasiada cuota?

-Las definiciones de mercado y los ámbitos geográficos dependen de cuál es la extensión a la que razonablemente se desplazaría un consumidor para adquirir un producto. Si hablamos  de productos de muy alta sofisticación, probablemente los mercados son más amplios, pero para mercados en los que estamos hablando de la cesta de la compra diaria tenemos que ver entornos mucho más pequeños, aquellos en los que un consumidor se desplazaría, bien a pie si estamos en zona más bien urbana central, o bien en coche si estamos hablando ya de hipermercados u otro tipo de entornos un poco más amplios. El que se tenga una cuota de mercado elevada a nivel nacional puede implicar que en determinadas zonas se tenga incluso más elevada, porque puede ser una media. Aun así, un 25% en ningún caso es indicativo de una posición de dominio porque hasta en la jurisprudencia más estricta hablamos de cuotas del 40% o más.

"Si en el caso de la cesta de la compra hubiera habido un acuerdo de todas las grandes superficies con la Administración para fijar precios, por muy acuerdo que fuera con la Administración, seguiría siendo ilícito"

-Y en cuanto al IVA, ¿vigilan que se traslade a los precios la rebaja del impuesto?

-Lo que estamos analizando es precisamente hasta qué punto en zonas más concentradas o menos concentradas se está trasladando de forma más o menos parcial y estamos todavía en un análisis. Hace muy poquito hemos adoptado una resolución, y la traigo a colación porque tiene que ver un poco con esto, y es que en 2018 hubo una rebaja del IVA, la rebaja del IVA cultural a los cines, y hubo también en aquel momento una denuncia de Facua alegando que no se estaba trasladando esa rebaja del IVA, que los cines no estaban trasladándola y que lo que se estaba produciendo era una violación de las normas de competencia. La realidad es que nosotros solamente podemos intervenir no cuando no se produce la rebaja del IVA, sino cuando se hace de forma que infringe la normativa de competencia, es decir, cuando se hace mediante un acuerdo entre, por ejemplo, todos los cines para no rebajar el IVA en sus entradas o en casos en los cuales tengamos un cine con una posición de dominio muy clara, hablábamos antes de aproximadamente el 40%, donde efectivamente tenga una capacidad por sí solo de alterar la competencia en un mercado. En el caso del IVA de los cines, después de un análisis en profundidad de cómo se habían comportado las distintas cadenas de cines, concluimos que no había una infracción de la normativa de competencia porque se habían comportado de formas diferentes y, al mismo tiempo, constatamos que se había trasladado esa rebaja del IVA en su gran mayoría. En un caso como el que estamos ahora mismo analizando, que todavía estamos en estudio, veremos. Pero en todo caso sí que me gustaría recordar que nuestra capacidad de actuación lo es en relación con las infracciones de la normativa de competencia, no en relación con las infracciones de la normativa de consumo, que suele competer a las consejerías de consumo de cada comunidad autónoma.

-En todo caso, no es ilegal no bajar el IVA, ¿no?  

-No es ilegal no bajar el IVA, salvo que haya una obligación legalmente establecida de bajarlo. En el caso del Real Decreto, entiendo que hay una obligación de no apropiarse de esa rebaja del IVA, con lo cual podríamos estar hablando de algún tipo de ilegalidad, pero no de competencia. Para ser de competencia necesitaríamos verificar que hay un acuerdo anticompetitivo, un acuerdo de no bajar ese IVA o no bajarlo del todo o, como digo, un abuso de posición dominante.

-Cambiando de tema, en la regulación de las licencias de vehículos de VTC ha habido comunidades autónomas y ayuntamientos que han puesto unas normas que dificultan la implantación de estos coches. Y ha habido un pronunciamiento de las autoridades de competencia en este sentido. Parece que no han hecho mucho caso…

-Bueno, hay una sentencia reciente que nos da la razón en la precontratación de 30 minutos establecida en el decreto vasco, que además prohibía la geolocalización. El fallo indica que estas dos restricciones no son proporcionadas y que restringen la competencia de forma ilegal, con lo cual esperemos que el Tribunal Supremo poco a poco vaya generando un poco más de certidumbre. Desde luego, las autoridades de competencia sí que nos hemos manifestado, porque nos da la impresión de que con las últimas normativas que se han adoptado lo que se está haciendo es prácticamente eliminar una actividad económica. Y debemos recordar que las autoridades de competencia velamos porque haya competencia en los mercados. Cuando una alternativa se elimina, obviamente se elimina la competencia.

-En el caso del Ayuntamiento de Valencia también se recurrió. Creo que aún no hay resolución.

-No me consta que la haya.

"Estamos animando a las administraciones públicas a que también reclamen los daños. Adif es un ejemplo. Adif está en acciones de reclamación de daños por el cártel de señalizaciones ferroviarias y rodamientos, porque se vio perjudicada"

-También recurrieron artículos del decreto para regular la actividad de los agentes inmobiliarios de la Comunitat Valenciana, que fue un acuerdo de la Generalitat con los agentes inmobiliarios, según alegaban ellos. ¿Cuál era el problema en este caso?

-En la medida en que se exijan requisitos, por ejemplo, de abrir oficinas en el territorio o de determinada permanencia o residencia, estamos viendo que es una restricción no justificada por la actividad que se desarrolla. Eso, con independencia de que los operadores económicos hayan llegado a un acuerdo con la Administración. Por ejemplo, si en el caso de la cesta de la compra hubiera habido un acuerdo de todas las grandes superficies con la Administración para fijar precios, igualmente, por muy acuerdo que fuera con la Administración, seguiría siendo ilícito. Hay determinadas cuestiones que, en la medida en que restrinjan la competencia, nosotros vamos a velar porque se levanten. Y cuando las medidas de restricción no son proporcionadas o no cumplen la función esencial para la que se imponen, pues nosotros opinamos en contra y tenemos la capacidad de recurrir.

-¿Le parece que ha sido efectiva la intervención del mercado eléctrico para bajar los precios?

Desde luego. En España estamos viendo que los precios son más bajos que en el resto del entorno europeo. Creemos que sí que ha sido efectiva para bajar los precios. Y bueno, ahora lo único que estamos es en ese debate a nivel europeo de, además de estas medidas de intervención de urgencia, si hace falta o no reformar los mecanismos de mercado tal y como los conocemos hoy en día, si tenemos que pasar de un mercado más marginalista a mercados más intervenidos. Ese es ahora mismo el debate que hay a nivel europeo. Pero lo que sí que constatamos es que las medidas de urgencia adoptadas en España, tanto las medidas de los mecanismos del ‘cap’ del gas como la reducción de esos beneficios extraordinarios sí han servido para rebajar los precios medios de electricidad y del gas.  

-En el sector de la telefonía móvil en España, parece que cada vez que surge una cuarta compañía que adquiere cierto tamaño, hablo de Jazztel, Simyo o MásMóvil, acaba siendo comprada por una de las tres grandes. Ahora, por ejemplo, Orange está en proceso de compra de MásMóvil. ¿No debería limitarse esa concentración?

-Primero vamos a ver qué pasa con la operación de MásMóvil y Orange, que está todavía siendo analizada. Se analizarán las estructuras de mercado y la competencia que existe pre o post fusión para llegar a una conclusión. Y si en un momento determinado se entiende que la adquisición de ese operador resulta en menor competencia para el mercado, pues se adoptarán los remedios necesarios. De hecho, tengo que recordar que MásMóvil se fortalece como consecuencia de remedios adoptados en la operación de compra de Jazztel. Es decir, a partir de la operación de compra de Jazztel [por parte de Orange] se crea un operador fuerte, como es el caso de MásMóvil. Con lo cual, no podemos decir si es que van a ser siempre cuatro o tres. Eso dependerá  de cada uno de los mercados. 

Por otro lado, también hay que ser conscientes de que en los mercados en los que existen redes, y los de telecomunicaciones lo son, tiene que haber suficiente masa crítica para que exista una competencia efectiva. De hecho, cuando usted me cita a todos los operadores que hay, en realidad los que usted me cita prácticamente no tienen redes. Son operadores móviles virtuales que utilizan redes de otros operadores con accesos indirectos. Entonces tenemos que ver la competencia a cada uno de los niveles y ver si, por ejemplo, en mercados pequeños o relativamente pequeños hay sitio como para que haya tres, cuatro o cinco operadores de redes. Otra cuestión es que los operadores móviles, y más del canal 5G, puedan prestar competencia en los mercados minoristas o en los mercados de acceso, por ejemplo, móvil. Y sin embargo, las redes que hagan falta para prestar esos servicios, pues se tengan que cuadruplicar. Es la gran pregunta: ¿Hasta qué punto tenemos suficiente masa crítica como para tener más de tres redes? MásMóvil en realidad es un operador que fundamentalmente presta su servicio a través de las redes de los demás operadores, con lo cual tampoco es un cuarto operador al uso. O sea, que hay que ver cada estructura de mercado a ver qué da de sí para que haya una competencia efectiva.

-Recientemente publicaba Expansión que el Gobierno va a cambiar la normativa y reforzará la posición de los grandes frente a una posible cuarta operadora.

-Bueno, realmente lo que publicaba el periódico es que lo que va a hacer el Gobierno es incrementar el límite de espectro que hasta la fecha tenían los operadores, con lo cual, como consecuencia, lo que va a ocurrir es que los operadores actuales van a poder guardar más espectro y, por lo tanto, la posible entrada de un cuarto competidor puede ser menos atractiva. Pero va a depender también de cuál sea el nivel de espectro al que cada competidor quiera concurrir. Por ejemplo, también decía el periódico que uno de los tradicionales, como es Vodafone, ya presentó poco interés en la última licitación de espectro.

-¿Ha beneficiado la concentración bancaria de los últimos años a los clientes?  

-Pues en la medida en que nosotros lo que analizamos es que la estructura de mercado siga siendo competitiva, diría que la estructura de mercado sigue siendo competitiva. Otra cuestión es desde un punto de vista de consumo, y de nuevo volvemos a lo mismo, es muy difícil. Nosotros lo que velamos es porque las estructuras de mercado sigan siendo abiertas. Por ejemplo, en la operación de CaixaBank [fusión con Bankia], estuvimos velando por que no hubiera exclusión financiera, si bien es algo que compete más al regulador bancario que a nosotros, pero como una de las sinergias de la operación que las partes expresaron era precisamente que no hubiera exclusión financiera, pues pusimos el acento en que allá donde había una única sucursal no se eliminara. Esto no tiene nada que ver con la operación de concentración, porque cualquiera de las partes hubiera podido eliminar esa sucursal; no tenía que ver con la operación, y sin embargo, obtuvimos un compromiso. Es decir, que en ese caso concreto la operación de concentración nos sirvió para mantener un compromiso de permanencia de sucursales que, de otro modo, no habría existido. El antes y el después…, bueno, hay que ver cuál sería el contrafactual, si en ausencia de la operación de concentración todos los bancos habrían permanecido igualmente activos en el mercado o no, y eso es algo que es muy difícil de saber. Lo vimos en la crisis del 2008, donde hubo una concentración bancaria muy elevada. Lo que no sabemos es cuántas de aquellas cajas habrían sobrevivido en ausencia de la operación de concentración. Pero yo diría que, en la medida en que cada una de esas operaciones de concentración ha sido analizada precisamente para eliminar las posibles restricciones de la operación bancaria, no hay menos competencia de la que había antes de las fusiones.

-Pero hay zonas donde se están quedando municipios cada vez más  grandes con una sola entidad.

-De hecho, ya hay muchos municipios en los que hay una sola entidad, y entonces la cuestión es hasta qué punto el hecho de que una sola entidad desaparezca es un problema de competencia o es un problema de otro tipo. En la medida en que una actividad económica no sea rentable, habrá que buscar fórmulas alternativas. Ahí me gustaría citar un informe que la CNMC hizo a petición del Congreso, con la colaboración del Banco de España, sobre los cajeros y hasta qué punto el costo de los cajeros estaba suponiendo que hubiera exclusión financiera en algunos territorios. Nosotros hacemos un análisis de todas las alternativas que hay porque al final, en una economía libre, si una actividad económica no es rentable no se proporciona. Entonces, si es un servicio de interés general, hay que buscar otras posibles alternativas para los consumidores. Nosotros, por ejemplo, analizamos hasta qué punto podían ser soluciones las oficinas de Correos, prestando servicios de intermediación o de disposición de efectivo, o los comercios con lo que se llama el cash in back, o sea, utilizar una tarjeta de crédito para que te den efectivo a cambio de tu tarjeta. Pero lo cierto es que cada vez más, desde que tenemos banca digital, las actividades bancarias pueden no ser rentables en determinadas zonas, y ahí hay que ver cómo solucionamos ese problema.

-Viendo algunas multas a grandes empresas, como la reciente de las grandes constructoras, y viendo sus cuentas de resultados, parece que les compensa arriesgarse a vulnerar las normas. ¿Deberían ser las sanciones más altas o de otro tipo?

-Es verdad que en las sanciones tenemos un límite legal, y el límite legal máximo que se puede imponer a una compañía es el 10% del volumen de facturación del ejercicio anterior a que se constate la infracción. Si imaginamos que se han estado ‘cartelizando’ durante diez años, pues efectivamente el límite legal hace que les salga a cuenta desde un punto de vista económico, y eso es algo que nuestro legislador debería replantearse: hasta qué punto ese límite del 10% es un límite suficientemente disuasorio en casos de infracciones muy graves como los cárteles. Con independencia de ello, lo cierto es que no es esa la única sanción. Las consecuencias que lleva aparejada una infracción de competencia, además, son las posibles acciones de daños y perjuicios de todas las víctimas, que en España, a raíz del cártel de los camiones, están empezando a ser una realidad. Se está empezando a crear una concienciación de que las víctimas tienen derecho a ser resarcidas, y eso puede tener un impacto muy superior al de las multas. 

Además, tenemos en España, que no es muy común en el resto de países de la Unión Europea, la posibilidad de imponer sanciones a directivos, porque el directivo al final es el que tiene la posibilidad de ir o no ir a la reunión de competidores o dar o no dar la información sobre las subidas de precios. Es importante y eso no existe en otros países. Y, muy importante, el hecho de que cualquier infracción de competencia lleva aparejada, sí o sí, la prohibición de contratar con la administración pública, porque es una consecuencia de la infracción. No es una sanción, es una consecuencia de la infracción, aunque se perciba como una sanción. Hasta ahora, nosotros remitíamos al procedimiento especial que hay para fijar esa prohibición; ahora hemos decidido que vamos a ser nosotros quienes en nuestras resoluciones determinemos la duración y el alcance de esa prohibición de contratar, que creemos que lo hará más efectivo. Yo creo que eso sí que es una medida en la que las empresas que habitualmente contraten con la administración van a tener un incentivo adicional a cumplir la normativa de competencia.

-¿No se tarda mucho, normalmente 18 meses, en resolver los expedientes? 

-Es poquísimo, 18 meses es poquísimo. Somos el país de la Unión Europea que tiene el plazo más bajo de instrucción de expedientes; la Comisión Europea tarda 5 años, 6 años… Imagínese lo que sería un expediente, por ejemplo, contra Google, si tuviéramos que, en 18 meses, con los medios que tenemos, instruirlo y decidirlo. Es muy poco tiempo. Y luego se tarda muchísimo más en los recursos ante la Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo. Yo creo que 18 meses es un plazo muy muy corto para instruir bien un expediente.

-Ha dicho que los perjudicados están empezando a reclamar, por ejemplo, en el cártel de los camiones. Además de los clientes, ¿pueden reclamar también una indemnización los competidores? Por ejemplo, un concurso en el que se han puesto de acuerdo unas empresas y otra empresa no estaba en el ajo...

-Es un perjudicado. En ese caso, por muy competidor que sea, es un perjudicado. Y la que desde luego es perjudicada en ese caso es la Administración Pública que ha otorgado un contrato más caro de lo que debería. Y ahí sí que estamos animando a las administraciones públicas a que también reclamen los daños. Adif es un ejemplo. Adif está en acciones de reclamación de daños por el cártel de señalizaciones ferroviarias y rodamientos, porque se vio perjudicada. Yo creo que al final, en la medida en que vayamos reclamando más, como el cártel de los coches, que este sí que es de ámbito nacional, el de los camiones es comunitario..., en la medida en la que vayamos reclamando más eso va a acercar mucho más a la percepción del ciudadano, de las empresas, de los particulares, de todos aquellos que se han visto perjudicados, su derecho a reclamar. Y esto también va a suponer que es una medida disuasoria importante frente a los que tengan esa tentación de 'cartelizarse'.