Hay leyes sujetas de forma singular a cierta tensión ideológica: la que confronta una visión más liberal o más social de la convivencia y de su ordenación jurídica. El estrés se percibe con claridad en su tramitación parlamentaria y se prestan a ser objeto de agitados debates más allá de los círculos jurídicos especializados. Basta un espigueo por los medios de comunicación para confirmarlo. Este pulso late en la Ley por el derecho a la vivienda, recién aprobada por las Cortes Generales. No en vano decía Paolo Grossi que la propiedad es mentalidad. Los derechos a la propiedad y a la libertad de empresa son compatibles con un enfoque de derechos humanos: ahí está la noción de función social para atestiguarlo. Pero la perspectiva más social puede llegar incluso a defender la extracción de la vivienda, como objeto de derecho, del libre mercado en una suerte de nacionalización. Mientras que una visión más continuista insistirá en preservar el equilibrio con los intereses económicos del propietario de la vivienda como objeto no solo de consumo sino también de inversión.
Hace años que el Gobierno de España anunció la elaboración de la primera ley estatal de vivienda –hasta ahora son las Comunidades Autónomas las que han llevado la iniciativa–. La polémica, que alcanza a los propios socios de Gobierno, tomó del brazo a la propuesta desde el primer momento. El último motivo que la alienta: su aprobación in extremis en plena campaña electoral. Por si esto fuera poco, ha recibido la impronta de dos pesadas crisis: la derivada del estallido de la burbuja inmobiliaria a finales de 2007 –de largo recorrido– y la asociada a la pandemia de- covid-19.
El problema de la vivienda no es nuevo en España. El cine, reflejo de la sociedad, lo pone de manifiesto. Un lento amanecer en blanco y negro en la Gran Vía madrileña marca el inicio de El pisito, película con un guion soberbio de Azcona y una dirección a su altura de Ferry y Ferreri. Poco después, la cámara nos traslada a una corrala madrileña con inquilinos apiñados que luchan por salir adelante. Ahí está la escena magistral del bebé sentado en su orinal mientras, en la misma mesa, en una habitación que no supera en extensión al camarote de los Hermanos Marx, uno de los personajes prepara unos bocadillos. En esa misma estancia duerme toda la familia y se cocina en un hornillo a gas. La pareja de novios protagonista, que tras doce años de relaciones no ha encontrado una vivienda asequible, idea una solución esperpéntica. Un recurso sublime del guion que pone de relieve el drama social y personal que transita por toda la película. La novia –Mari Carrillo; él es José Luis López Vázquez– le propone, a la desesperada, a Doña Martina, anciana inquilina, que paga una renta baja por alquiler antiguo: "Rodolfo se casa con usted y así, cuando sea su viudo, se queda con el piso sin que le suban la renta". "Jesús, María y José, descocada, sinvergüenza" –exclama la anciana mientras sufre un desvanecimiento en otra escena memorable–. La música de organillo, combinada con el jazz, realza, más que ocultar, la desventura de los personajes. La película es del año 1959.
Cuatro años después está datada El verdugo, otra obra maestra del cine español, dirigida por Luis García Berlanga y protagonizada por Pepe Isbert. Una vez más, el argumento –en clave de comedia negra– gravita en torno a la vivienda (y a la pena de muerte). El viejo y entrañable verdugo espera poder acceder a un piso gracias a su condición de funcionario, que va a perder debido a su inminente jubilación. ¿Aceptará el novio de su hija sucederle en el puesto de verdugo para conservar el derecho a la vivienda? La escena final, en que el yerno –ya en el oficio– tiene que ser arrastrado por dos guardias hasta el garrote vil que ha de aplicar a un condenado, está a la altura de las mejores que se han rodado. El espectador se debate entre la compasión por el condenado o por el joven verdugo que, de algún modo, también lo está. ¿Bien lo vale una vivienda?
No hablo solo de tener un techo bajo el que cobijarse, sino de "vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte", como subrayó la Observación General Nº 4 del Comité DESC de la ONU. Los novios de El pisito y El verdugo lo saben bien. Un derecho hermanado con otros derechos y libertades blindados –al menos sobre el papel– en la Constitución, respecto de los que cumple una función instrumental: intimidad personal y familiar, inviolabilidad del domicilio, libre desarrollo de la personalidad, libertad de residencia, igualdad, educación o salud, entre otros. También propiedad privada y libertad de empresa. El Preámbulo de la Ley recién aprobada reconoce este parentesco, aunque no incluye en el listado de los citados todos los que acabo de nombrar. Añade, en cambio, el derecho a la integridad física y moral y a un medio ambiente adecuado. Tal conexión, preñada de significado jurídico, ha permitido al Tribunal Europeo de Derechos Humanos pronunciarse sobre el derecho a la vivienda, pese a que no viene contemplado de modo expreso en el Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Como derecho humano básico, es objeto natural de políticas sociales dirigidas a garantizar el acceso a la vivienda a los sectores más desfavorecidos de la población: ancianos, niños, niñas y jóvenes (la nueva Ley de vivienda, entre las últimas modificaciones introducidas durante su tramitación parlamentaria, presta atención, de forma explícita, a los "menores de edad"), mujeres que han sufrido violencia de género, familias monoparentales o numerosas, personas con discapacidad o dependientes, en situación de paro laboral o con escasos recursos económicos, inmigrantes, víctimas del terrorismo, personas sin hogar y, en general, sujetos o colectivos con riesgo de marginación o exclusión económica o social. En este contexto de protección de los más débiles, se inscriben muchas de las medidas adoptadas, con carácter coyuntural, como reacción ante las consecuencias de la crisis de 2007 o la desencadenada por la pandemia del covid-19. También es el hilo conductor de gran parte de la Ley estatal de vivienda recién aprobada.
Pero el imaginario vinculado a la vivienda como objeto de deseo y de derecho no se detiene aquí. Necesidad, inversión, crédito, hipoteca, compraventa, alquiler o especulación se ensamblan en un poliedro de múltiples caras. La especulación ha inflado históricamente la burbuja inmobiliaria; el auge de la construcción; la recalificación de terrenos fuera de toda consideración medioambiental; los precios disparados en las décadas previas a la crisis económica y financiera de 2007; o la corrupción vinculada a la actividad urbanística. Por no hablar de la proliferación de cláusulas abusivas en los préstamos hipotecarios destapada por aquella crisis. No ha de extrañar que vivienda y construcción aparezcan vinculadas con frecuencia, en la conciencia popular, más al negocio que a la satisfacción ordenada de una necesidad básica inescindible de la dignidad del ser humano, más a su valor en cambio que a su valor en uso.
Denunciar abusos no significa ignorar la función que cumplen el sector dedicado a la promoción y construcción de vivienda –susceptible de movilizar la economía y el empleo–, y el mercado financiero que facilita el crédito para acceder a su propiedad (modalidad que todavía prefieren de forma mayoritaria los españoles). Por no hablar de los efectos de arrastre sobre otras muchas actividades económicas, lo que la lleva a ser utilizada como instrumento de política anticíclica ante la amenaza de recesión. Juega, en fin, un papel protagonista en las políticas de urbanismo y en la consecución de entornos vitales sostenibles, accesibles y eficientes. No es exagerado decir que guarda conexión con todos y cada uno de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y muchas de sus metas en la Agenda 2030 de Naciones Unidas. El buen engranaje de todas las piezas exige una notable inversión pública. Las políticas fiscal y presupuestaria resultan esenciales. El déficit de financiación ha sido y sigue siendo uno de los talones de Aquiles de la política de vivienda.
A diferencia de otras normas, adoptadas en los últimos años con carácter coyuntural, la Ley estatal que en breve será publicada en el BOE enarbola como bandera la intención de ofrecer medidas estructurales, con aspiraciones de estabilidad. Pero, por bien intencionadas que sean, dejan tantos cabos sueltos –algunos debidos a una mala técnica jurídica y otros que no pueden escapar a la prueba diabólica de la distribución competencial–, que no está claro que vayan a cumplir los objetivos propuestos. Sobre ellas pende –además– la espada de Damocles de un eventual cambio de color político del Parlamento, sin olvidar el embate de los recursos de inconstitucionalidad que, sin duda, han de venir. Todo el texto de la ley aparece plagado de incisos del estilo siguiente: "respetando en todo caso las competencias de las comunidades autónomas", "en tanto no entren en contradicción con las reguladas por las administraciones competentes", y otras equivalentes. El legislador estatal intenta cubrirse las espaldas frente a la competencia en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda asumida en exclusiva por las Comunidades Autónomas en sus Estatutos de Autonomía. Pobre escudo son estas declaraciones que, por otra parte, no alivian un ápice la tarea que espera al intérprete.
En otro orden de cosas, no puede desconocerse el distinto grado de aplicación según el color político de quien gobierne en cada Comunidad Autónoma, lo que viene sustentado en gran parte por el modelo descentralizado de Estado de las Autonomías. Algunas ya han anunciado –con independencia de la respuesta que dé el Tribunal Constitucional a los recursos de inconstitucionalidad que eventualmente se planteen– una suerte de rebeldía frente a su aplicación. Y no se piense que la contestación viene sólo de los sectores más conservadores. En el otro lado de la cuerda, hay quienes consideran insuficientes las medidas y denuncian el retroceso que suponen en comparación con otras aprobadas por distintas Comunidades Autónomas.
Una de las cuestiones de fondo más litigiosas reside en las limitaciones que se diseñan, en líneas generales, a los derechos del propietario/arrendador. Se discute, entre otros aspectos, si estas limitaciones ponen o no en jaque el contenido esencial del derecho de propiedad. Con la mira puesta en estimular la oferta en arrendamiento de vivienda a precios asequibles, se intensifica la intervención pública. Se controlan las rentas del alquiler, se incide en el parque público de vivienda social –incluida la regulación de una modalidad de colaboración público-privada en este campo– y se diseñan incentivos y desincentivos fiscales o de otro tipo. En concreto, la ley encauza la contención de las rentas del alquiler residencial distinguiendo entre zonas de mercado residencial tensionado –en aquellos ámbitos territoriales en que exista un riesgo de oferta insuficiente de viviendas asequibles, lo que afecta de modo especial a grandes ciudades con concentración de actividad y flujos migratorios– y las que no lo están (la declaración correspondiente depende de las CCAA) y entre grandes tenedores (pueden llegar a serlo los titulares de más de cinco viviendas) y los que no lo son, y estableciendo limitaciones temporales a la declaración como zona tensionada (tres años susceptibles de prórroga anual si subsisten las circunstancias que la motivan).
Además de las medidas de control de la renta, se incide –entre otros aspectos– en el régimen de prórrogas forzosas de los arrendamientos; se prioriza el pago por medios electrónicos; se regula la asunción de gastos generales, tributos y cargas no susceptibles de individualización, y los de gestión inmobiliaria y formalización del contrato. Se modifica el índice de referencia para la actualización anual de la renta. Se establecen incentivos fiscales en el IRPF y un destacado recargo en el IBI (este último, para las viviendas desocupadas por un plazo superior a dos años de forma continuada y sin causa justificada, respecto de personas titulares de al menos cuatro inmuebles de uso residencial, pudiendo llegar el recargo al cien por cien de la cuota líquida del impuesto cuando el periodo de desocupación sea superior a tres años).
¿Por qué las dudas sobre el tino de las medidas, sobre su eficacia? La respuesta apela al análisis económico del Derecho. Esta perspectiva arroja datos contradictorios acerca del impacto de previsiones similares ensayadas en otros países. Hay muchos factores que pueden afectar al balance. Tomemos como ejemplo la contención de las rentas del alquiler. En el Documento ocasional Nº 2002 del Banco de España, firmado por López-Rodríguez y Matea, a partir de experiencias recientes, como las de París o Berlín, se resumen con acierto los principales retos de diseño e implementación a los que se enfrentan este tipo de remedios: definir qué se considera una vivienda equiparable a partir de la que construir precios de referencia en una zona regulada; precisar el concepto de mercado tensionado; la ineludible arbitrariedad tanto en el establecimiento de umbrales en los precios del alquiler como en las metodologías utilizadas para fijar los límites a los niveles y a las tasas de crecimiento de aquellos; o la dificultad administrativa y el coste de controlar la aplicación de esta normativa. Todo ello aderezado con el ulterior aumento de la litigiosidad entre arrendadores e inquilinos.
Ni siquiera los economistas que han profundizado en la cuestión se ponen de acuerdo sobre los posibles efectos adversos de este tipo de medidas en el medio y largo plazo. Entre ellos se apunta la posible disminución de la oferta. No se piense que esto significa dejar la vivienda vacía (lo que viene penalizado por distintas vías, incluida la fiscal, por no hablar del riesgo de expropiación). Más bien el propietario podría decidir vender la propiedad, o dedicarla a arrendamiento turístico (queda fuera y tienen una regulación administrativa propia, diferente según Comunidades Autónomas) o al llamado arrendamiento de temporada (p.ej., pisos para estudiantes durante el curso escolar), figura que, en ocasiones, se presta a abusos. Cabe destacar la disposición incluida en la Ley, en el último momento, sobre arrendamientos de temporada, que pueden suponer, mal utilizados, una vía de escape a los propietarios/arrendadores que huyan de las restricciones de la Norma. Sea como sea, la oferta de vivienda para alquiler residencial se restringiría. Por otra parte, las medidas administrativas de control de renta podrían desincentivar la rehabilitación, mantenimiento o mejora del inmueble por el propietario. Y estos son solo algunos ejemplos. Será necesario realizar evaluaciones de impacto realistas para medir la eficacia o ineficacia de las soluciones adoptadas en la práctica.
A menudo, quien se asoma a esta materia se pregunta si la única respuesta está en un método de ensayo y error con la inseguridad jurídica que esto puede provocar y los graves perjuicios para los derechos de los ciudadanos y desde un punto de vista micro y macroeconómico. Al filo de tanta incertidumbre podríamos inquirir si hilvanar una regulación jurídica de la vivienda es acaso uno de los retos más arduos con que puede encontrarse un legislador. Quien suscribe este artículo de opinión es una modesta aficionada –por razones, entre otras, sentimentales– al ajedrez. Pero hay un juego milenario chino –el go– que lo supera en complejidad. El programa de ordenador Deep Blue derrotó a Kaspàrov en 1997. Casi veinte años después, en 2016, AlphaGo hizo lo mismo con Lee Se-dol, campeón del mundo de go. ¿Podrá, en el futuro la IA ayudar a componer el intrincado puzle de la vivienda? Pero esta es otra historia… con sus luces y sus sombras.
Mª Dolores Mas Badia es profesora titular de Derecho Civil de la Universitat de València y vocal de la Comisión Asesora de Derecho Civil Valenciano de la Generalitat Valenciana