Lo que dice el TC sobre el Fondo de Cooperación: no invade autonomía; puede ser obligatorio y es equitativo

ALICANTE. Lay del Fondo de Cooperación de la Generalitat, ideada para distribuir fondos para los municipios, sin un fin determinado y aportado por el Consell y las diputaciones provinciales, sigue dando que hablar. Pese a que el Tribunal Constitucional ha avalado el texto, a excepción de un artículo (el referido a cómo debe ser el reparto entre los municipios beneficiarios), el PP sigue considerando que el recurso le da como la razón moral. Así lo ha expresado estos días la propia Diputación de Alicante, que fue la principal opositora al texto. La institución provincial, ahora liderada por Toni Pérez, aunque el recurso de inconstitucionalidad se presentó en la etapa del Carlos Mazón, sostiene que de acuerdo con la sentencia del TC quedarían invalidados los repartos de recursos de 2023 y 2024, pese a que la propia Diputación de Alicante no participó en ellos (no aportó los fondos). De acuerdo con la interpretación, esos repartos de recursos entre los municipios, que hacen la Generalitat y las diputaciones de Valencia y Castellón, podrían ser anulados en el TSJ, que suspendió cautelarmente la aplicación de ley y evitó que la corporación provincial tuviera que aportar esos 14 millones que le correspondería de aplicarse la ley. Por tanto, el texto (salvo un artículo) es totalmente legal y constitucional, pero la gran incógnita es cómo quedará el reparto de los fondos para los municipios y si se aplican los criterios estatales, como dice el TC . Ahora bien, el nuevo Gobierno del PP-Vox también puede introducir cambios.

En su día, el PP impugnó ocho artículos de Ley del Fondo de Cooperación de la Generalitat. A grandes rasgos, los populares consideraban que este texto legislativo "invadía la autonomía provincial" de las diputaciones; es decir que la norma autonómica sustraería las competencias de las diputaciones;  la obligación de las diputaciones a participar en ese fondo, lo cual podría supeditar el presupuesta de las corporaciones provinciales a lo que dispusiera la ley del Consell, y el reparto de los fondos. El PP siempre defendió que sus criterios de reparto eran más "justos" -por decirlo de esta manera- con los criterios en base a menor población y dispersión de ésta. 

Estas son las consideraciones que establece el Tribunal Constitucional sobre estas cuestiones, en una sentencia cuya ponente ha sido la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón y que ha tenido los votos particulares de .

1) La función de Coordinación de la Generalitat

Lo que primero que dice el Tribunal Constitucional es recordar que el apartado 3 del artículo 66 del Estatuto de Autonomía dispone que "la Generalitat coordinará las funciones propias de las Diputaciones Provinciales que sean de interés general de la Comunitat Valenciana y entre ellas, estarían  los presupuestos de las Diputaciones, que éstas elaboren y aprueben, que se unirán a los de la Generalitat". Esto es, estatutariamente se reconoce la posibilidad de que la Generalitat Valenciana coordine a las diputaciones provinciales cuando concurra un interés general supralocal o comunitario". 

Y el Constitucional viene a ratificar que la Generalitat sí que tendría consolidada esa facultad de coordinación siempre que se respete el grado de decisión de las institucionas coordinadas. Recuerda el fallo redactado por Balaguer Castejón que el Constitucional ya declaró de interés general para la Comunitat Valenciana determinadas funciones propias de las Diputaciones Provinciales, entre las que se encontraba la de "cooperación y asistencia jurídica,
económica y técnica de los municipios",  asumiendo la Comunitat Valenciana la coordinación de dichas funciones provinciales cuando afecte a servicios o competencias propias de la misma. 

Por ello, considera el TC que "no se vulnera la garantía constitucional de la autonomía local si una comunidad autónoma (la valenciana, en este caso) declara de interés general aquella función de la provincia de asistencia y cooperación a los municipios, con el fin de
proceder a su coordinación, siempre y cuando se cumplan las condiciones que dichos preceptos
establecen, como la predeterminación y la proporcionalidad. "No es correcto afirmar que se haya producido con ello un vaciamiento competencia de la autonomía provincial, pues la coordinación no entraña la sustracción de competencias propias de las entidades coordinadas, sino que implica tan solo un límite al ejercicio de las mismas", sentencia el TC.

2) La obligación de las diputaciones a participar 

El Constitucional avala la obligatoriedad de las diputaciones a participar en ese fondo de cooperación porque no se les está obligando a hacer algo distinto a la función que tienen encomendada, que sería la de la asistencia a municipios. A juicio de la ponente, con la Ley del Fondo de Cooperación, "el legislador autonómico configura un mecanismo de financiación municipal que si bien se ha de nutrir en su mayor parte de recursos propios de la comunidad autónoma, sin embargo, se puede complementar con recursos económicos provenientes de las diputaciones provinciales, sin que ello tenga por qué suponer una intromisión constitucionalmente intolerable en su ámbito de autonomía, en la que, como se ha destacado ya, es competencia esencial de las diputaciones provinciales, precisamente, cooperar y asistir económicamente a los municipios de su ámbito territorial". Expresado en otros términos, "con la obligación de contribuir a la dotación financiera del Fondo de Cooperación Municipal que se impone en la ley impugnada a las diputaciones provinciales no se estaría obligando a estas a hacer algo distinto de aquello a lo que están obligadas constitucional y legalmente".

Advierte el TC que la comunidad autónoma no puede abusar de su posición jerárquica, sino que la comunidad autónoma tiene unos límites a la hora de ejercitar esa facultad de coordinación; unos límites que se encuentran en la prohibición de privar, de manera sustancialmente relevante, a las entidades locales coordinadas (las disputaciones provinciales) de esa competencia propia y nuclear de asistencia y cooperación a los municipios hasta el punto de colocarlas en una posición de subordinación jerárquica o cuasi jerárquica, agotando así su propio ámbito de decisión en la materia. 

El Constitucional deja claro que "del contenido de la ley impugnada no se deriva que tales límites hayan sido
superados". Y recuerda, como pasó con un fondo aplicado en Cataluña, que la competencia provincial de cooperación y asistencia económica a los municipios de su territorio no se puede ver agotada por su canalización a través del Fondo de Cooperación Municipal; por el contrario, debe quedar un amplio margen a las diputaciones provinciales para ejercer dicha  competencia autónomamente".

Recuerda el Constitucional, que la Ley Valenciana de Cooperación sí que prevé la participación de las
diputaciones provinciales "con la finalidad de armonizar los intereses públicos afectados", pese que las institucionales provinciales estarían en minoría en este órgano. Pero, pese a ello, el TC sostiene que la ley autonómica cumple con una serie de preceptos: respetar el derecho de participación de las diputaciones en los asuntos que conciernen a la comunidad provincial; destinar las aportaciones recabadas de las diputaciones a su respectivo ámbito territorial; y no agotar, anular o hacer desaparecer la competencia provincial nuclear de cooperación económica. De ahí que se advierta que, en ningún caso, podrá hacer el Consell de la Generalitat al aprobar el Plan sectorial es privar a las diputaciones provinciales de su territorio de poder ejercer, de manera autónoma, la función que
las define en tanto que órganos de gobierno de las respectivas provincias. Lo que tampoco puede hacer el Consell es obligar a realizar una aportación económica tan elevada que comprometiese la autonomía presupuestaria de las corporaciones provinciales. 

Sostiene el Constitucional que esos límites "se han respetado, tanto en 2022 como en 2023". "La conclusión solo puede ser que a las diputaciones valencianas les resta un amplísimo margen para ejercer su autonomía de gasto, sin que, por tanto, se pueda considerar vulnerada su autonomía provincial constitucionalmente garantizada. Las aportaciones exigidas a cada una de las diputaciones provinciales representan aproximadamente un 5 por 100 de su presupuesto, y la suma total exigida a las tres equivale a la cantidad aportada globalmente por la Comunidad Autónoma", refleja la sentencia. "Mientras se mantengan este carácter equitativo de las participaciones de la Comunidad Autónoma, por una parte, y de las tres diputaciones provinciales, por otra, y los porcentajes aproximados de las aportaciones exigidas a cada una de las diputaciones en relación con la cuantía
global de sus presupuestos, no hay objeción constitucional al plan", añade el fallo. No obstante, el Constitucional advierte de que habrá que estar, en cada momento, a[ contenido concreto del Plan sectorial
que se apruebe para determinar si, efectivamente, se ha llevado a cabo una graduación adecuada del alcance o intensidad de la coordinación en atención a los intereses locales y supralocales afectados".

3) Los criterios de reparto

Esto se refería al artículo 7 de la Ley de Cooperación Municipal, que fue impugnado por el PP. Y en este punto, el Constitucional también es taxativo, pero en este caso para declarar la inconstitucionalidad. "La ley valenciana acude a criterios propios, que más allá de la justificación que puedan tener para garantizar un mínimo de ingresos o para combatir los efectos de la despoblación en determinados municipios (y entidades locales menores), sin embargo, se apartan de las previsiones de la norma estatal". En este caso, el artículo 7 incumple el Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, que obliga que ese Fondo de Cooperación se cree con los mismos criterios que el fondo estatal".

Como ya se anunció en su día, el fallo del TC cuenta con dos votos particulares: uno de Ramón Sáez Valcárcel y otro de Enrique Arnaldo Alcubilla, al que se adhieren Concepción Espejel Jorquera y César Tolosa
Tribiño.